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印度PPP運行中存在的問題與啟迪

時間:2019-08-19 14:23作者:樂楓
本文導讀:這是一篇關于印度PPP運行中存在的問題與啟迪的文章,同為發展中大國的印度和中國,在地理、人口和社會發展等方面存在著一定的相似性,對于通過PPP模式提供基礎設施和公共服務,兩國都有宏觀戰略的考慮,也有共同的現實需求。

  摘要:公私伙伴關系, 即PPP, 是20世紀末興起的基礎設施和公共服務領域的一種項目運作方式。印度運用PPP的歷史比我國早, 且吸收了PPP發源地英國的先進經驗, 目前已經建立相對完善的理論體系和制度框架。本文梳理印度PPP歷史發展階段, 對其運行現狀與問題進行分析, 試圖從正反兩方面的經驗中為中國PPP事業發展提供有益借鑒。

  關鍵詞:印度; PPP; 制度框架; 運行現狀; 啟示;

  同為發展中大國的印度和中國,在地理、人口和社會發展等方面存在著一定的相似性,對于通過PPP模式提供基礎設施和公共服務,兩國都有宏觀戰略的考慮,也有共同的現實需求。同時,由于歷史原因,印度的法律文化與體系深受英國的影響,它較早吸收了PPP發源地---英國的先進經驗,成為最早引進和發展PPP模式的亞洲國家之一。這對于21世紀才有所起步的我國PPP事業發展軌跡來說,無疑能夠給予有益參照。

經濟管理

  一、印度PPP歷史發展

  印度PPP的發展,可以追溯到英國殖民統治時期英政府推動下的對印度鐵路的私人投資。工業革命后,基于對材料原產地與市場的需求,以及鞏固對印度殖民統治的需要,英國殖民政府在1840年后,以保證金和免費出讓土地的優惠條件來鼓勵私人企業進行投資。1853年,印度開通了亞洲的第一條鐵路線--孟買至塔納鐵路線,它的成功促使東印度(1854年)和南印度(1856年)的鐵路開通。1864年、1867年,加爾各答至德里線路、阿拉哈巴德至賈巴爾普爾線路也相繼開通。這些線路與大南印度鐵路線連接在一起,形成了橫跨印度寬約6, 437公里的鐵路網絡。早期的印度鐵路客運時代,主要是由私人投資在英國殖民主義建立的擔保體系下建立的。

  在1947年印度獨立以前,印度65%的發電是由私營公司完成的。獨立后,國有化浪潮席卷全國,私營部門在提供基礎設施方面的作用很快就被邊緣化。在大多數情況下,私營企業僅限于作為承包商,只有在某些情況下才能作為基礎設施與公共服務的提供者。

  1991年經濟改革,印度政府出臺了一項政策文件,允許私營部門作為獨立發電商參與電力行業,由此拉開了PPP的序幕。1997年1月30日,印度成立了基礎設施發展融資公司(IDFC), PPP的發展迎來重大轉變。該公司的設立是政府為利用私營部門專門知識、資本和管理技能促進基礎設施發展而采取的強力措施。同時,政府在各個領域頒布了許多其他立法,為PPP的發展創造了有利條件。如:1995年修訂的《印度國家公路管理局法》、2003年的《電力法》以及2005年的《經濟特區法》。

  二、印度PPP運行現狀及問題分析

  基礎設施建設對于一國經濟的發展,作用不可忽視。政府營造投資環境的舉措,對于推動經濟增長至關重要,而基礎設施的提供在營造投資環境中更是發揮著關鍵作用。PPP模式引進了私營企業的經驗和降低成本的技術,從而進一步提高了運營和維護的效率,對于基礎設施建設大有裨益。

  伴隨著經濟的快速增長,印度基礎設施建設的壓力也隨之增加。自2000年以來,印度政府通過國家政策、中長期規劃大力發展基礎設施,PPP也得到了空前的發展。在這個過程中,印度為基礎設施發展提供了一個良好的法律政策環境,為PPP項目的發展制定了完善的制度框架。但同時,PPP在發展到一定階段后也陷入了困境,暴露出了一系列問題,新時期下基礎設施建設與PPP的發展形勢日益嚴峻。

  (一)印度PPP的運行現狀。

  印度PPP的發展離不開現實的基建需求,在運用PPP模式加強印度基礎設施建設的過程中,PPP自身發展的政策環境也逐年優化,制度框架進一步完善。

  1、不斷擴大的基建需求與融資缺口。

  印度經濟過去十幾年的飛速發展給其有限的基礎設施帶來了挑戰,而基礎設施不足反過來又成為制約印度經濟繼續增長的短板。由于缺乏足夠的基礎設施,近年來,印度經濟的快速增長給電力、交通運輸(道路、機場、港口)、市政、供水和醫療衛生等領域基礎設施帶來的壓力越來越大。首先是電力行業,出現了14%的峰值赤字和11%的能源短缺,電力生產已逐漸不能滿足制造業和經濟增長的需求。其次是運輸部門,印度道路狀況不佳、擁堵嚴重,運輸能力遠落后于經濟發展的需求,這一點在印度城鄉交接地帶尤為明顯。此外,民航和港口迫切需要現代化。預計公共部門將繼續在建設交通基礎設施方面發揮重要作用。

  然而,基礎設施建設所需投資遠遠超過公共部門所能提供的投資額,而私營部門在很大程度上依賴商業銀行提供的資金和債務,這些銀行中的大多數已經達到了部門風險限額。根據印度儲備銀行2010~2011年度報告,基礎設施貸款占銀行信貸總額的比例已從2001年的2.2%上升到2011年的13.4%.基礎設施項目公司在印度已經處于高杠桿狀態,因此進一步獲得資金并非易事,基礎設施融資缺口巨大。

  2、逐年優化的政策環境。

  印度政府自2000年開始,便推出了"國家高速公路發展計劃""國家鐵路發展計劃"等一系列支持基礎設施發展的政策。此外,國家中長期發展規劃、政府財政支助計劃也對PPP項目的發展提供了長期穩定的支持。同時,世界銀行集團、亞洲開發銀行等多邊機構也為印度PPP項目發展提供了技術、資金支持。

  (1)國家中長期發展規劃支持。在"十一五"計劃(2007-2012年)中,印度政府指出基礎設施建設落后是經濟快速增長的主要制約因素,因此,需要在公共部門和私人投資相結合的基礎上增加對基礎設施的投資,即通過各種形式的PPP進行投資。"十二五"計劃中(2012-2017年),印度政府提出將投資1萬億美元用于基礎設施建設。鑒于基礎設施投資需求巨大與財政預算的不足,印度政府通過PPP模式吸收私營部門的投資,以解決基礎設施建設的融資難題。1萬億美元的巨額投資,其中50%由政府部門提供,另外50%由私營企業或外國資本提供。"十三五"期間,印度政府在交通運輸、風電、太陽能發電等基建領域進一步釋放有利信號,投資需求較大。

  (2)政府財政支付支持。內閣經濟事務委員會在2005年7月25日的會議上批準了關于支持基礎設施PPP項目財政支助的計劃,即生存力差距補貼計劃(VGF):以贈款的形式向通過PPP模式開展的基礎設施項目提供財政支助,為項目融資提供部分資金。但印度政府提供的全部生存力差距補貼最多不超過項目總費用的20%.2006年,印度政府成立了印度基礎設施金融有限公司(IIPDF)。該公司為基礎設施項目融資提供長期債務。2007年,印度財政部經濟事務司設立了"印度基礎設施項目發展基金",用于支持發展印度的PPP項目。

  (3)多邊機構支持。世界銀行集團、亞洲開發銀行等多邊機構也為印度PPP項目發展提供了技術、資金支持。世界銀行通過貸款、與私營部門的接觸和加強能力建設,支持基礎設施發展。印度是世行的"大客戶",在2009至2013年間,世行集團總共向印度提供了260億美元貸款,主要涉及的領域在農村與醫療衛生、交通領域,為印度改善生育和兒童衛生服務、改進港口和道路體系做出了巨大努力。亞洲開發銀行通過貸款、股權投資、技術援助等方式在改善基礎設施投資環境方面發揮關鍵作用,促進私營部門的參與,支持印度基礎設施建設。

  3、進一步完善的制度框架。

  印度在PPP的發展過程中,吸收了英國的先進經驗,確立了適應本國國情的機構設置與操作流程。

  (1)機構設置。其一,PPP評估委員會(PPPAC)。為了簡化中央一級PPP項目的評估機制和準則,印度內閣經濟事務委員會在2005年10月27日的會議上通過了有關PPP項目的審批程序。根據本次會議,設立了PPP評估委員會(PPPAC),人員共5名,由經濟事務部、規劃委員會、法律事務部等各部委秘書組成,對PPP項目的發起進行初步審核。其二,財政部經濟事務司公私伙伴關系小組(DEA PPP UNIT)。財政部經濟事務司公私伙伴關系小組(以下簡稱"PPP小組")作為PPP評估委員會的秘書處,設立于2006年。其是財政部經濟事務司的內設機構,也是印度公私伙伴關系的中央協調機構。PPP小組負責審核經PPP評估委員會批準的中央部門公私伙伴關系項目,負責與PPP項目相關的包括政策、計劃、方案、示范特許權協議和能力建設在內的事項,以及與PPP項目審批、基礎設施PPP項目財政支助計劃(VGF計劃)和印度基礎設施項目發展基金(IIPDF)有關的事項和提案。其三,Kelkar委員會。Kelkar委員會是印度中央政府于2015年設立,由原印度財政司司長Vijay Kelkar領導的,研究和評估現存印度PPP項目的機構。其成員由各部委的專家(共10名)組成,主要職責包括審查PPP政策經驗、分析總結風險分擔機制、對PPP合同安排提出修改意見以及改善政府能力建設。

  (2)操作流程。為加強國家一級的監管框架和簡化PPP程序,印度政府定了《制定、評估和批準公私伙伴關系項目的準則》(2006年)、2007年《政府采購PPP特別程序指引》、《國家PPP政策》(草案)、標準化的招標文件以及一系列評估和批準PPP項目的有關通知和命令。各部委還制定了特許權示范協議、合同談判框架,如《糧食儲糧公私合作示范特許協議》《主要港口私營部門項目示范特許權協定》《PPP項目合同再談判框架》等,以便利于合同談判與執行。印度PPP項目的流程主要分為四個階段:第一階段:識別階段:確定PPP項目是否可行,包括戰略規劃、項目前期可行性分析、PPP適用性檢查和內部審批,以便繼續進行PPP開發。第二階段:開發階段:涵蓋項目評估(包括對技術可行性和財務可行性的全面分析)、項目準備(合同文件的編制以及項目審批的獲得)。第三階段:采購階段,包括招標、投標、中標和項目授予。第四階段:合同管理和監測階段,涵蓋項目執行情況和對公私伙伴關系全生命周期的監測。

  4、動態更新的結構化工具包。

  PPP結構化工具包的目的是為政府方、私營方、第三方咨詢機構等相關等主體在項目全生命周期內關鍵階段提供決策指引,提高PPP項目質量。這是一個基于網絡的線上工具包,吸收了國際最佳做法,有助于確定、評估、采購和監測PPP項目。

  (1)多領域同步推進。工具包包含了印度國道、水和衛生、港口、固體廢物管理、城市交通等五個主要領域的PPP項目操作指引,對特定領域項目的風險分配、融資、采購等關鍵問題提供了指引。

  (2)全流程一站指引。工具包包含了一系列工具協助分析和決策潛在的PPP項目,在同一階段可以使用一個或多個工具,同一工具也可以在不同的階段交叉使用,對PPP項目的識別、開發、采購、合同管理和監測提供了全流程指引。如,PPP財務可行性指標模型,可以用于第一階段、第二階段和第三階段,用以分析財務可行性的關鍵問題。

  (3)線上更新動態及時。基于網頁的在線工具包,能夠根據最新的法律、政策文件進行調整,通過更新文件、流程圖進行一般性的指引,通過更新PPP模式驗證工具、PPP財務可行性指標模型、VFM指示器等工具對特定項目進行分析。

  (4)典型案例示范引領。PPP工具包選定了15個PPP項目作為案例示范。案例從不同的領域選取,包含不同階段、不同結構的PPP項目,以提供與工具包內容相一致的經驗教訓和實例,并對項目進行了實時跟蹤,通過對現狀的描述與事后的物有所值分析給予反饋,對印度其他PPP項目的發展提供有益借鑒,發揮了示范引領作用。

  (二)印度PPP發展中的問題。

  根據印度財政部經濟事務司PPP小組官網數據,2000年以后,印度的PPP數量逐年增加,到2010年達到頂峰。十年間,印度的PPP項目得到了重大發展。但隨之也暴露出了大量問題。"十一五"期間印度計劃投資5, 000億美元用于基礎設施建設。然而,由于執行效率低下,印度一直未能實現這些目標,PPP項目的推進遭遇困境。(表1)

  1、國家層面PPP立法空白。

  作為聯邦制度國家,印度中央和各州都有立法權。中央層面出臺了涉及各個領域或行業的單獨立法,如1995年修訂的《印度國家公路管理局法》、2003年的《電力法》、2005年的《經濟特區法》,但是缺乏針對PPP的專門立法,印度PPP發展存在信息不通暢與地區發展不平衡的問題。同時,地方上各州有較大的自主權,在吸引基礎設施投資方面發揮著重要作用,不同的州有不同的政策和投資環境。只有8個邦建立了正式的PPP法律法規,因此其中一些地區在吸引私人投資方面走得更遠,而有些地區則明顯落后,地區間的自主性極大地加劇了PPP發展的差異性,國家層面的PPP立法亟待確立。

  2、統一監管機構缺位。

  目前,印度尚未建立中央一級的統一監管機構,中央政府層面雖在2005年設立PPP評估委員會,但主要用來評估中央一級的PPP項目,同時各部委等中央政府職能部門也僅限在其公共職權內履行相應職能,如石油天然氣部、印度國家高速公路局、農業部農業和合作司、環境和森林部等。

  3、信息披露內容單一。

  印度官方的PPP數據庫是由財政部經濟事務司PPP小組開發、維護的綜合數據平臺,提供了印度正在實施的PPP項目包括名稱、類型、區位、項目摘要、管理機構、授權機構、中標主體、項目所處階段等內容的基礎信息,但這些信息只是簡單的合集,不包含有關政府授權文件、可行性研究報告、特許權協議、融資模式等項目實質性內容。

  4、爭端解決程序冗長、低效。

  仲裁與訴訟是解決PPP糾紛的兩種最主要方式。然而,在印度,仲裁在很大程度上是無效的。1996年《仲裁和調解法》對裁決的質疑模棱兩可,缺乏可執行性。仲裁裁決幾乎無一例外地被上訴,導致曠日持久的糾紛,往往持續3~10年。2015年《仲裁條例》對1996年《仲裁和調解法》進行了重大修改,為降低仲裁成本、提高仲裁效率進行嘗試,但還是沒有解決時間過長導致延誤的問題。

  表1 2000~2017年印度PPP項目數量統計表(單位:個)

  三、對我國的啟示

  基于印度PPP現狀分析,總結其經驗,可以從法律政策環境、信息披露制度、行業操作指引、爭端解決機制等方面為我國PPP事業發展提供借鑒。

  (一)加快PPP立法進程。

  2017年7月,國務院法制辦公布了PPP條例(征求意見稿),這是我國PPP領域層級最高的立法,但是一直未見下文。目前,我國PPP項目在選擇社會資本方的法律依據上,沒有明確是適用政府采購還是招投標法;在管理體制和部門職責上,財政部、發改委分工不明,也導致出現了財政部、發展改革委出臺政策不一致的情況。只有繼續加快立法進程,通過統一立法,設立或明確PPP項目的牽頭單位,改變分工、分家、分治局面,才能從源頭上解決不規范問題,推動PPP有序發展。

  (二)完善信息披露制度。

  信息披露,歸根結底,解決的還是透明度和監管的問題。印度PPP數據庫披露信息單一,缺乏全面性,無法有效提高透明度與加強監管。我國財政部于2015年發布了財金166號文件,初步建立了全國PPP項目信息的管理和發布平臺,2017年出臺了財辦金92號文件,為規范項目庫管理進一步提出了新的要求,并對嚴格新項目入庫標準、集中清理已入庫項目進行了肯定式列舉。然而,對于大量清理出庫的項目如何進行處理,其后續信息的披露與監管,卻沒有提及。

  基于PPP項目合同的長期性,合作雙方難以在合同持續的20~30年里預見所有風險,印度財政部經濟事務司于2014年發布了《PPP項目合同再談判框架》,為項目陷入困境下合作雙方重新談判提供了條款和框架。針對不符合入庫條件的擱置項目,我國可以在PPP綜合信息平臺設立專門的板塊,制定線上的工具包提供再談判指引(制定標準、教員培訓、學徒培訓和認證方面),并對后續程序、結果進行公示。

  (三)制定行業操作指引。

  截至2019年3月底,我國PPP綜合信息平臺已入庫項目8, 839個,金額達13.4萬億元,PPP項目的數量與價值遠超印度,領域涉及能源、交通運輸、市政工程等多個方面。我國可以結合印度PPP工具包的模式,與特定的行業或協會合作,就市政工程、交通運輸等項目基數大的領域或關系基本民生、緊迫急需、國家扶持的項目制定統一的操作指引,以進一步規范PPP操作流程。

  (四)更新爭端解決機制。

  任何爭端的解決都依托于快速和公平的爭端解決程序。印度Kelkar委員會在《重新審視和振興公私伙伴關系基礎設施模式委員會的報告》(2015年)中提出設立專業的PPP裁決法庭,以專門或復合型的司法、技術、財務人員為組成人員進行仲裁。而在我國,PPP合同的性質及其爭議解決方式,一直是待決問題。國務院法制辦主導起草的《PPP條例(征求意見稿)》明確將仲裁作為PPP爭議的解決方式,但條例卻一直沒有正式頒布,我國PPP項目的糾紛解決究竟是建立訴訟與仲裁并行的模式還是單一的訴訟模式亟須通過立法予以明確。

  印度PPP項目發展較早,吸收了英國的許多先進經驗,在印度經濟飛速發展、基礎設施建設緊缺,法律政策環境不斷優化的國情下,經過長時間的實踐與改革,逐步確立了相對完善的制度框架與理論體系。但是,在混亂的聯邦民主制之下,也暴露出了印度中央層面PPP專項立法空白、統一監管缺位、信息披露內容單一、爭端解決程序冗長低效等問題。印度PPP模式發展的經驗及存在的問題對于較晚起步的我國PPP事業的發展提供了有益借鑒,對于規范我國PPP市場,推動PPP項目有序發展,促進實現公共服務提質增效目標具有重要意義。

  參考文獻
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