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城市垃圾處理外包中政府履責探究

時間:2019-08-19 14:59作者:樂楓
本文導讀:這是一篇關于城市垃圾處理外包中政府履責探究的文章,政府通過外包的方式將城市生活垃圾交由市場或社會組織提供,并不意味著 其責任轉移,為保證外包優勢,本文認為研究政府在城市生活垃圾處理外包中的 履責狀況意義重大。

摘 要

  近年來,我國城市經濟發展迅猛,"城市病"也隨之而來,"垃圾圍城"成 為不少城市健康發展的阻礙。生活垃圾處理不當不但有損市容市貌,降低人民生 活質量,更甚者會導致環境惡化。我國由制定"兩型社會"基本國策到"綠色展,建立美麗中國"口號的提出,彰顯中國政府對環境重視和走可持續發展道路 的決心。目前各界人士逐漸將目光聚集到城市生活垃圾處理,要求建立完善的城 市生活垃圾處理體系,加快城市生活垃圾處理效率和質量,促進"永續城市"乃 至"和諧城市"的建立。城市生活垃圾處理作為公共服務于政府而言任重道遠。 傳統由政府壟斷處理城市生活垃圾成效不太顯著,目前國內外眾多城市打破傳統 的藩籬將外包引入城市生活垃圾處理中來。

  政府通過外包的方式將城市生活垃圾交由市場或社會組織提供,并不意味著 其責任轉移,為保證外包優勢,本文認為研究政府在城市生活垃圾處理外包中的 履責狀況意義重大。文章以武漢市作為切入點,通過對該地生活垃圾處理外包況進行分析,對政府責任的履行進行深入思考。堅持政府"掌舵者"角色定位, 完善相關法律法規,推進城市生活垃圾處理實現產業化,推動多主體參與的同時, 既要預防"外包失靈"又要預防"政府失靈".通過相關資料查找,借鑒日本、 德國政府在城市生活垃圾處理外包履責有益經驗的基礎上,嘗試探討出我國政府 在城市生活垃圾處理外包中的履責路徑。

  關鍵詞:城市生活垃圾;垃圾處理;公共服務外包;政府責任

城市生活垃圾

Abstract

  In recent years, the rapid development of China's urban economy, "urban disease" also followed, "garbage siege" has become the obstacle to the healthy development of many cities. Improper disposal of household garbage will not only damage the appearance of the city, reduce the quality of people's life, but also lead to environmental degradation. From the basic state policy of "two-oriented society" to the slogan of "green development, building a beautiful China", the Chinese government shows its determination to attach importance to the environment and take the road of sustainable development. At present, people from all walks of life gradually focus their attention on the treatment of urban household garbage, demanding the establishment of a sound urban household garbage treatment system, accelerating the efficiency and quality of urban household garbage treatment, and promoting the establishment of "sustainable city" and even "harmonious city". Municipal solid waste treatment as a public service to the government has a long way to go. Traditionally, the government monopolizes the treatment of urban household garbage, but the effect is not very significant. At present, many cities at home and abroad break the traditional barriers and introduce outsourcing into urban household garbage treatment.

  In order to ensure the outsourcing advantages, this paper believes that it is of great significance to study the responsibility of the government in the outsourcing of municipal solid waste treatment. This paper takes Wuhan city as the entry point, analyzes the situation of domestic waste treatment outsourcing in this city, and deeply thinks about the fulfillment of government responsibility. We should adhere to the government's position as the "leader", improve relevant laws and regulations, Promote the industrialization of urban domestic waste treatment, and prevent both "outsourcing failure" and "government failure" while promoting multi-body participation. By referring to the useful experience of Japanese and German governments in the responsibility fulfillment of municipal solid waste treatment outsourcing, this paper attempts to explore the path of the situation of government's responsibility in the outsourcing of municipal solid waste treatment in China.

  Keywords: Municipal solid waste; Garbage disposal; Outsourcing of public services; The government responsibility

目錄

  第1章緒論

  1.1研究背景和意義

  1.1.1研究背景

  自人類出現以來,生活垃圾隨之出現,早期人類生活范圍較小,經濟發展較為落后,生活垃圾帶來的危害甚微。現代工業革命后,城市化水平得到大幅提升。城市化為我們帶來便利生活的同時也帶來了"城市病",城市生活垃圾處理是其中較為突出的問題。城市生活垃圾清運量與城市生活垃圾產生量之間的矛盾、生活垃圾種類日益多樣化和垃圾處理技術的矛盾日益凸顯導致城市生活環境質量每況愈下,我國城市生活垃圾處理形勢嚴峻,亟需破除"垃圾圍城"的困境。中國統計年鑒數據顯示,2017年末全國城市生活垃圾清運總量21520.9萬噸,其中無害化處理能力為21034.2萬噸,無害化處理中衛生填埋為12037.6噸、焚燒8463.3噸、其他533.2噸。在生活垃圾處理無害化率總體水平達到97.7%的情況下,衛生填埋高達55.9%,焚燒占39.3%,其他僅占2.48%,未來得及處理的垃圾則直接集中堆積,資源化程度較低。這種垃圾處理方法占據有限的土地資源,加劇人地矛盾,由于居民"鄰避效應"意識加強,垃圾處理點選址也更加艱難。長久以來城市生活垃圾處理由政府壟斷,主要由各市環境衛生部門負責執行。該部門扮演"運動員"和"裁判員"雙重角色,政企合一的體制造成政府財政壓力過大、垃圾處理效果不佳等問題。

  2009年國家財政部等九個部門聯合下發《于鼓勵政府和企業發包促進我國服務外包產業發展的指導意見》至2016年《國院辦公廳關于成立政府購買服務改革工作領導小組的通知》等相關政策出臺,各省紛紛以外包推動公共服務市場化進程。此外《中國國民經濟和社會發展第十個五年規劃綱要》鼓勵民間資本投入到市政建設、醫療、垃圾處理等公共服務中來,充分發揮社會資本力量。中共十八屆三中全會提出擴大政府購買公共服務,對事務性管理服務均可引入競爭機制,采用合同、委托等方式實現服務外包。政府通過外包的形式將城市生活垃圾交由有資質的公司或社會組織處理以達到吸引社會投資和高質高效的目的。但政府在城市生活垃圾處理外包中仍存在大包大攬、"尋租"、角色定位混亂等問題,使得市場難以在該領域對資源配置起決定性作用,甚至出現市場混亂、損害大眾利益的現象。武漢市政府在城市生活垃圾處理外包方面進行了一系列有益探索:例如建立制度化管理機制、政府公開招標、豐富外包形式。這些做法在城市活垃圾處理外包上取得一定成效,但仍無法從根本上解決其中的很多問題。例如:政府角色定位不準確、制度供給不足、產業化程度低、社會組織力量薄弱、合作共建機制不健全等問題。城市生活垃圾處理外包并不代表政府責任讓渡,政府只是將具體服務項目交與專業的企業和社會組織,在城市生活垃圾處理外包中仍需政府承擔起相應責任。政府如何扮演好在城市生活垃圾處理外包中的角色、如何在城市生活垃圾處理外包中選擇一條履責路徑?這是值得我們認真深入思考的問題。

  1.1.2研究意義

  城市生活垃圾處理外包作為一項應用性研究,具備理論意義和現實意義。

  (1)學術價值

  當前針對公共服務外包,國內外學者存在分歧,雖大多數學者對政府該行為表示支持,但不少專家持反對態度,那么在公共服務外包方面進行更深層次的思考就存在必要性。本文結合新公共管理相關理論,分析城市生活垃圾處理外包與政府責任之間的關系,通過失靈理論、社會治理理論闡述政府履責在城市生活垃圾處理外包中的必要性。此外,通過對武漢市生活垃圾處理外包中政府履責問題進行探究,試圖尋找政府在城市生活垃圾處理外包履責路徑,這有助于豐富和擴展公共管理學、行政管理學等相關理論。

  (2)應用價值城

  市生活垃圾處理迫在眉睫,也將成為新世紀我國發展要客觀面對的一個難題。不科學的垃圾處理方式會導致垃圾中有害物質深入土壤造成土壤污染,隨雨水匯入江河則會造成水污染,長期風吹日曬蒸發形成有害氣體,這些都會給人類帶來各種生理乃至心理問題。據統計在我國600多個大中型城市,截止2014年生活垃圾總量高達1.79億噸,位居世界第二,垃圾產量年均增速8%-10%,少數城市增速更甚,垃圾處理任重而道遠,研究垃圾處理外包具有重大現實意義。一是以武漢市為切入點,分析政府在城市生活垃圾處理外包中履責不到位之處,該市生活垃圾處理的做法和經驗會對我國中西部城市提供一定借鑒意義。二是城市生活垃圾處理外包可以提供更多就業崗位,緩解就業壓力,利于社會穩定和諧發展。三是有利于緩解城市人口與城市環境容量壓力。城市人口日益增加,生活垃圾量增速超過清運量的情況下,垃圾處理外包能夠有效提高垃圾處理效率和質量,提升市容市貌。四是為積極響應建立環境友好型城市國策,為創建全國文明城市打下堅實的環境基礎。

  1.2國內外研究述評

  1.2.1國內研究現狀

  城市生活垃圾處理問題刻不容緩,"垃圾圍城"成為許多城市發展困境,不少學者面對該現狀紛紛尋找"解圍"之路。公共服務外包的理論實踐主要源于國外,我國學者對此領域研究較晚,主要基于國外學者相關理論和實踐,結合我國現有國情進行研究。

  (1)關于公共服務外包初步的研究

  宋世明(2000)主要對公共服務外包內涵加以總結。指出公共服務外包中政府不能是"運動員""裁判員"雙重身份,引入競爭機制到公共服務領域是政府角色轉變的利器,保障公共服務高質高效。此外公共服務外包不能僅由政府獨斷專行,由于公民對公共服務的資源和提供方式具有選擇權,所以公民也應該參與進來。[1]涂曉芳(2004)認為公共服務是政府、企業和社會組織等多主體處理公共事務的產物。僅由政府提供公共服務可能會產生高消耗、低產出等問題。[2]孫學玉(2013)指出隨著我國社會主義市場經濟體制建立、市場秩序逐步完善,社會組織更加具有競爭力。在此背景下,政府可嘗試由市場提供公共服務,以外包促公共服務高質高效。[3]陳振明(2006)在《競爭型政府》中將"合同"概念引入公共服務外包活動中,強調政府應以平等協商取代強制性手段。[4]

  (2)關于政府在公共服務外包中責任履責重要性的研究

  陳仰東(2011)強調在提供公共服務中無論是政府大包大攬還是完全市場化均是不科學的,政府主導市場輔之才是有效手段,否則不但不能確保公共服務高質高效,更可能造成公共服務不均等化。[5]占國彬(2011))指出公共服務外包不可避免會產生風險,而規避風險的方法則是提高市場的競爭力和政府的監管能力。[6]王薇(2012)認為政府不是魔法無邊的,由于自身存在缺陷,在提供公共服務過程中不可避免存在效率低下、供需不平衡等問題,政府在公共服務領域進行跨越式改革時應認識到成功的改革是以政府承擔相應責任為保證。[7]陳光(2012)從全球視角解讀政府在城市生活垃圾處理中的作用,環保問題倍受全球矚目,城市生活垃圾處理作為城市環衛的重要組成部分,只有不斷優化管理體制才能有效地決城市垃圾處理問題。[8]石佑啟、張水海(2012)認為隨著社會發展進步,城市水平提高,要求政府提供的公共服務日益增多,政府精力有限的情況下面面俱到難免出現失誤,對于可由市場提供的公共服務政府可以外包的形式交由有資質的企業或社會組織負責,此時政府可集中財力、物力、人力在市場無法起作用的公共服務上,但政府要積極承擔在外包中應有的責任。[9]馬旭紅(2015)研究政府在公共服務市場化中責任缺失問題,指出我國政府在向服務型政府轉變的過程中政府責任不到位問題已經引起國家領導人高度重視。[10]王璐(2016)認為社會發展進步,居民對生活環境質量越加注重,為滿足人民對公共服務的需求,部分城市基礎設施已經逐漸轉包給有資質的企業或社會組織進行。公共服務做到外包離不開政府職能轉變,政府失職會帶來公共服務不平衡和效率低下的風險。[11]

  (3)關于公共服務外包可行性研究郭智謀、王翔(2018)談及城市生活垃圾處理外包時指出其中存在很大的市場競爭力,但由于相關政策不夠健全、資金投資少等原因使得有資質的企業和組織機構對承接政府外包項目持觀望態度,要不斷完善多主體參與的對策。[12]王俊豪、王建明(2005)整合近年來有關城市垃圾處理的相關政策指出未來我國在城市生活垃圾處理上會更加注重激勵性政策的出臺。[13]蔡宇辰(2016)指出由政府"單一"處理城市生活垃圾成為抑制垃圾處理的重要因素。從新公共管理視角下提出將競爭機制引入城市生活垃圾處理中是有必要的,將此項公共服務外包出去才能較大程度上提高城市生活垃圾處理效率和質量。[14]王浦劬(2010)認為政府職能繁雜,在提供公共服務過程中由政府一家獨大、財源有限的情況下難以保證公共服務"供需平衡"和有效性,公共服務外包則是不錯的選擇。[15]劉健(2011分析城市生活垃圾處理效率低下的主因是垃圾處理中主體競爭力不足,因此提出對城市垃圾處理外包營造公平有序的競爭環境。[16]張立立(2013)強調政府將城市生活垃圾處理外包后認為服務外包也是責任外包,對外包出去的城市生活垃圾處理缺乏必要的監管,導致垃圾處理效果達不到預期水平。[17]彭湣皓(2014)從委托-代理視角對公共服務外包的可行性進行論證,厘清外包主體間的關系,為解決政府"外包失靈"提供有益參考。[18]

  1.2.2國外研究現狀

  城市化水平較高的西方國家較早面臨著提供公共服務帶來的壓力,通過大刀闊斧的政治改革后,形成了適合本國國情的處理模式。西方發達國家相當部分的公共服務外包以的形式市場化,甚至達到企業化的程度,目的就是為了減少政府壓力,實現公共服務高質高效。上世紀80年代以來,國外學者對公共服務外包進行不懈的研究,其內容豐富,涵蓋范圍較廣。

  (1)關于公共服務外包初步研究

  被稱為"民營化之父"的E.S.Savas(2003)在《民營化與公私有部門的伙伴關系》中強調公共服務生產者和提供者可分離,這為公共服務外包打下了堅實理論根基。[19]戴維?奧斯本(1996)在《改革政府:企業精神如何改革著公營部門》中"企業家政府理論"指出政府應是"掌舵者",不是"劃槳者",這實際上是提出政府將非核心的公共服務交由私人部門,政府只要扮演好監管者、規則制定者的角色即可。[20]YoungChoolChoi(1999)考慮到公共服務外包只是將供給主體轉變為承包方,但政府仍然承擔其他相應責任。[21]經濟合作與發展組織(2007)和Walsh(2007)指出公共服務中政府不再是唯一供給主體,需采用多元化的方式提供公共服務。公共服務外包原理就是在公共服務領域也要存在競爭,以此解決公共服務供給不足、效率低下的問題。[22]

  (2)關于公共服務外包中政府責任研究

  Cooper(2007)等學者指出在教育、養老、基礎設施等一些非核心公共服務進行外包后,政府得以從繁雜的公共服務中脫身應更加明確自身責任,更加注重公民對公共服務的訴求,確保服務質量。[23]Cohen(2008)從政府角色定位來看公共服務外包意味政府"生產者"角色的變更,政府責任就會有所改變,這就要及時明確政府責任,避免在政府職能變更過程中由于政府責任缺失而出現制度性問題。[24]DonaldFKeitel(2009)強調由于市場自身存在缺陷,采用競爭方式雖然可以有效防止"外包失靈",但是也無法避免"市場失靈"這就需要政府擦亮眼睛做個睿智的"買家".[25]TerryL.Cooper(2010)在《行政倫理學:實現行政責任的途徑》中指出通過建立完善的內外部監督機制落實政府責任,外部主要是通過黨、司法部門、社會輿論的方式對政府行為進行監督,內部則采取上下級、審計部門等方式監管官員在提供公共服務過程中出現失職、瀆職等行為。[26(3)關于公共服務外包可行性研究英國(1998)政府通過頒布《地方政府法》采取強制性手段在地方推行公共服務外包。SandraCointreau-LeVine(1994)針對發展中國家提供公共服務的模式進行研究,通過對公共部門和私人機構在處理城市生活垃圾技術、效率、質量等方面的對比,借此提出私人機構參與公共服務的若干模式。[27]ChristineKessides(1993)認為城市生活垃圾處理中除垃圾填埋缺乏競爭力外其他環節均有較強的市場競爭力,通過外包的方式提高城市生活垃圾處理的效率和質量是可行的。[28]VincentIfeanyiOgu(2000)對尼日利亞591戶城市居民實地走訪,發現政府在城市生活垃圾處理中采取城市生活垃圾處理私有化模式的同時限制公共部門在該領域的干預。經過作者調查得出結論:無論是完全政府提供公共服務還是進行私有化都會存在問題,因此要因地制宜針對不同的城市情況采取不同提供公共服務的方式。[29]Massoud,M.E1.Fadel(2003)通過對黎巴嫩城市固體垃圾處理外包評估,針對當地實際情況盡可能厘清了公共部門和私有機構職責界限,以此來保障公共服務外包中的可行性。[30]JaneLane(2004)指出公共服務外包有利于政府職能轉變,由權威型轉變為服務型。[31]

  由此可見,國內外學者對于公共服務外包無論是內涵、可行性、政府責任等都有了豐富的研究成果。從公共管理學視角來看多數學者僅籠統地從整體上對公共服務外包進行研究,主要通過定性或簡單的定量的分析方式對外包過程中出現的問題進行剖析,較少對專一領域進行深入研究。筆者通過整合國內外文獻,以武漢市為切入點,以武漢市政府在處理城市生活垃圾外包中有益的探索以及現存問題為著眼點,試圖探究一條城市生活垃圾處理外包中政府履責路徑。

  1.3研究方法

  本文主要采用文獻研究法、定性與定量結合研究法、比較研究法等調查方法,通過不同的方法收集和整理資料和數據,進一步完善和擴充文章,提高文章的價值。

  (1)文獻研究法

  為充分地把握該領域前沿動態,了解當前國內外關于城市生活垃圾處理外包政府履責研究現狀,筆者借助中國知網、萬方數據庫、Springerlink等數據庫廣泛收集相關資料,同時在學校圖書館查閱了大量相關書籍和資料,結合當前研究現狀,進一步明確研究重點。

  (2)定性和定量相結合研究法

  本文采用定性分析方法對武漢市生活垃圾處理外包中政府履責狀況進行研究,通過對國家統計局、武漢市統計年鑒、武漢環保局等權威部門發布的相關資料加以整理歸類,匯集成圖表,利用簡單的定量研究的方法對問題進行闡述。

  (3)比較研究法

  該方法主要基于國內外相關文獻,結合武漢市政府在城市生活垃圾處理外中履責狀況與國外發達國家政府在城市生活垃圾處理外包中履責狀況比較,找出我國在城市生活垃圾處理外包中的政府履責不到位的原因,為我國政府在城市生活垃圾處理外包中履責提供有益借鑒。

  1.4創新點及不足之處

  文章創新之處主要有以下幾點:首先,研究視角創新性。當前學者對城市生活垃圾處理研究較多,提出將其進行市場化的學者也不在少數。但是從政府責任的角度來研究城市生活垃圾處理外包中存在問題的學者則少之又少。

  其次,多角度研究。本文通過對城市垃圾問題產生進行回顧、以相關理論為基礎探討武漢市生活垃圾處理外包實際情況、國外發達國家城市生活垃圾處理外包政府履責經驗比照等闡述政府在城市生活垃圾處理外包中承擔責任的重要性。最后,實踐性較強。當前,許多學者將我國一線大城市作為研究對象,本文從實際著手,選取"新一線城市"武漢市作為研究對象,通過調查研究找出武漢市在生活垃圾處理外包中政府責任缺失的內容,試圖為政府履責找出一條路徑。這也為中西部城市在生活垃圾處理外包中政府履責提供有益參考。當然本研究還存在很多不足之處,由于自身知識儲備和分析能力不足,對武漢市生活垃圾處理外包現狀分析、政府履責存在的問題以及提出的政府履責對策還存在不成熟之處,在以后的學習中需要更加精深鉆研。

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  第2章城市生活垃圾處理相關概述
  2.1概念界定
  2.1.1城市生活垃圾的概念
  2.1.2公共服務外包
  2.1.3政府責任

  2.2相關理論基礎
  2.2.1"失靈"相關理論
  2.2.2社會治理理論
  2.2.3新公共管理理論

  2.3公共服務外包模式
  2.3.1獨立關系的非競爭性外包模式
  2.3.2獨立關系的競爭性外包模式
  2.3.3依賴關系的非競爭性外包模式

  第3章我國城市生活垃圾處理模式發展歷程
  3.1城市生活垃圾處理模式
  3.1.1改革開放前城市生活垃圾處理模式
  3.1.2改革開放后城市生活垃圾處理模式

  3.2城市生活垃圾處理模式轉換的原因
  3.2.1政府管理理念轉變
  3.2.2政府職能轉變
  3.2.3城市生活垃圾處理困境"倒逼"其處理模式轉變

  第4章武漢市垃圾處理外包中政府履責狀況審視
  4.1武漢市生活垃圾處理外包現狀
  4.1.1武漢市生活垃圾處理概況
  4.1.2武漢市生活垃圾處理外包管理現狀
  4.1.3武漢市生活垃圾處理外包中的有益探索

  4.2武漢市生活垃圾處理外包政府履責存在的問題
  4.2.1政府在城市生活垃圾處理外包中定位不夠合理
  4.2.2政策法規供給不足
  4.2.3城市生活垃圾處理外包產業化程度不高
  4.2.4相關社會組織力量薄弱
  4.2.5合作共治機制不健全

  第5章國外城市生活垃圾處理外包政府履責經驗
  5.1日本政府在城市生活垃圾處理外包履責實踐
  5.1.1政府構建完備的城市生活垃圾處理外包制度
  5.1.2政府鼓勵多主體共同參與

  5.2德國政府在城市生活垃圾處理外包履責實踐
  5.2.1建立完備的城市垃圾處理法規體系
  5.2.2政府合理定位自身角色進行融資和監管

  第6章城市生活垃圾處理外包中政府履責對策
  6.1政府在城市生活垃圾處理外包中做好角色定位
  6.1.1提高科學決策能力
  6.1.2健全政府財政職能
  6.1.3加強城市生活垃圾處理外包監管評估力度

  6.2健全城市生活垃圾處理外包政策法規
  6.2.1完善城市生活垃圾處理外包政策法規頂層設計
  6.2.2強化城市生活垃圾處理外包地方性立法
  6.3推動城市生活垃圾處理外包產業化
  6.3.1整合資源實現外包一體化
  6.3.2建立健全平等、開放的外包市場環境
  6.3.3投資主體多元化

  6.4加大對社會組織扶持力度
  6.4.1逐步減少政府對社會組織行政干預
  6.4.2加大對社會組織扶持力度
  6.4.3建立健全人才儲備機制
  6.5健全合作共治機制

結語

  良好的生活環境能夠提升居民生活幸福感的同時城市生活垃圾處理外包產業化也能夠帶動本地區經濟發展,優化投資環境。城市生活垃圾處理外包是政府轉變職能的表現形式,可以減輕政府財政壓力、提高城市生活垃圾處理的效率和質量。這種轉變不是一蹴而就的,雖然在實踐過程取得了不錯的成績但是不可避免會出現各種問題,這些問題使政府在城市生活垃圾處理外包中難以很好的履責作為城市管理工作者應當看到城市生活垃圾處理外包的前景,不再是政府一家獨大,而是由多主體共同參與。

  通過完善的法制體系規范外包工作,扮演好監管和評估的角色,支持鼓勵企業、社會組織、第三方、市民和志愿者團體參與城市活垃圾處理服務提供和監管評估中來。筆者通過大量資料查找,對比分析,以武漢市為例,分析武漢市生活垃圾處理外包狀況,找出武漢市政府在城市生活垃圾處理外包工作中履責不當之處,針對問題,借鑒發達國家經驗提出相應對策。即:政府合理自身定位;健全城市生活垃圾處理外包法律法規;推動城市生活垃圾處理外包產業化;加大對社會組織的扶持力度;健全合作共治機制。通過撰寫本文筆者受益良多。城市生活垃圾處理外包是當前較為有效解決"垃圾圍城"問題的方式,城市生活垃圾處理外包僅由政府部門難以做到盡善美,還需要更多主體關注和參與才能徹底擺脫困擾,建立和諧、永續發展的城市。

  致謝
  參考文獻

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