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行政合同使用過程中的問題與優化探究

時間:2019-04-30 13:56作者:宋玉潔
本文導讀:這是一篇關于行政合同使用過程中的問題與優化探究的文章,本文的研究目的,就是解決行政合同在應用過程中的問題,提出充分發揮行政合同在行政管理中的作用的對策建議,使政府更好地實現特定的行政管理目的。
  摘 要
  
  行政合同是行政管理理念轉變和行政任務擴張背景下,為增強公共服務有效供給,提高行政管理效率,而催生出的一種新型“柔性”行政管理方式。行政合同在“行政性”
  
  本質屬性的整體框架下,最大限度地容許了相對人的意思自由,也變相地賦予了相對人一定空間范圍內的行為充分自由,從而使相對人得以利用自身資源,盡情地發揮主觀能動性參與行政管理,最終達到行政管理目的、公共利益與個人私利的有效統一。因此,行政合同一直受到國家政策的鼓勵、支持和引導,也被多部單行法律、法規明確規定為指令的應用方式,并在廣泛應用于行政管理事務的過程中產生了較好的效果。但是,目前,我國并沒有專門的《行政合同法》或《行政程序法》,行政合同在管理層面也尚未形成一種制度,加之行政合同的理論研究也多集中于行政法領域,以行政管理視角研究行政合同的著述并不多見,致使行政合同在行政管理實踐中出現諸多問題。

行政合同使用過程中的問題與優化探究
  
  本文的研究目的,就是解決行政合同在應用過程中的問題,提出充分發揮行政合同在行政管理中的作用的對策建議,使政府更好地實現特定的行政管理目的。本文的研究以實證方法為核心和基礎,以案例分析、歸納推理為輔助,以邏輯分析為主線,以現狀、問題、原因、對策為行文布局而展開的。第一部分,面對諸多學者對行政合同的定義爭議,作者談而不議,而是直接根據現有法律規定,直接確定行政合同的概念,鎖定了研究對象和研究范圍,并分析了行政合同的特征,重點闡釋了行政合同作為行政管理手段所具有的填補法律空白,豐富行政手段;推動民主行政,改善社會關系;增強服務理念,促進職能轉變;吸收民眾智慧,激發民眾能動性;降低行政成本,提高行政效率五大的強大功能價值;第二部分,對涉及行政合同的現有國家政策、立法法律、行政法規、地方性法規進行搜集整理,并按合同內容標準進行了分類,歸納出我國行政合同有特許經營類合同、征收征用補償類合同、自然資源出讓承包類合同、政府采購類合同、公私合作類合同、行政給付類合同、執行保證類合同、教學科研類合同、意定行政合同九種應用領域和類型;第三部分,運用案例分析法,選取合作經營糾紛案、房屋征收補償糾紛案、土地使用權轉讓糾紛案、廉租房租金糾紛案四種類型的真實典型行政合同糾紛案例進行剖析,在發現個性問題的基礎上,歸納出行政合同在行政管理應用過程中存在行政相對人合同權益易受侵害,行政主體隨意實施違法違約行為,行政合同侵害第三人或公共利益,行政合同喪失既定約束效力,行政合同權利救濟困難的五個通用問題,透過問題表象,從立法缺位、制度缺失、政府遵法守約意識差、相對人片面追求私利四個角度,對行政合同應用問題的原因進行了深入分析;第五部分,按行政合同簽訂、生效、履行、終止的時點,以合同從產生到終止的過程為邏輯主線,提出了六項對策建議。簽訂前,要加快啟動行政合同立法,確保有法可依有法;明確行政合同適用標準,防止行政合同濫用;簽訂時,規范行政合同締結程序,確保公開公平公正;生效時,加強行政合同審查,防止合同效力瑕疵強;履行時,規制行政主體優益權,保障相對人信賴利益;終止時,完善行政合同救濟制度,確保糾紛及時有效解決。
  
  關鍵詞:行政合同 應用現狀 對策建議。
  
  Abstract
  
  Content: Along with the change of administrative management idea and the expansion of administrative task, administrative contract as a new "flexible" administrative management mode has emerged, so that enhancing the effective supply of public service and improving the efficiency of administrative management. Under the overall framework of the essential attribute of "administrative nature", the administrative contract give the relative freedom ofwilling to the maximum extent, and also confers on the relative person the full freedom of behavior in a certain space. So that the relative person can use their own resources, fully play the subjective initiative to participate in the administration, and finally achieve the purpose of administration, with the effective unity of public interests and personal interests. Therefore,the administrative contract has been encouraged by the state policy, supported and guided by many separate laws and regulations as a clear application of the directive, and widely used in the process of administrative affairs producing better results. However, at present, there is no special "Administrative Contract Law" or "Administrative Procedure Law" in our country, the administrative contract has not yet formed a system in the management level, and the theoretical research of administrative contract is also concentrated in the field ofadministrative law, but studying the works of administrative contract from the perspective of administrative management. So it leads to many problems in the practice of administrative contract.
  
  The purpose of this paper is to solve the problems of administrative contract in the process of application, to give full play to the role of administrative contract in administrative management, so that the government can better achieve the specific purpose of administrative management. The research of this paper is based on the empirical method, case analysis,inductive reasoning as the auxiliary, logical analysis as the main line. The layout of the text isthe current situation, problems, reasons and countermeasures. In the first part, in the face of theoretical disagreement about the definition of administrative contract, the author talks about it, but determines the concept of administrative contract directly according to the existing laws and regulations, and locks on the research object and scope. It also analyzes the characteristics of administrative contract, especially explains the administrative contract has five powerful functional values: fill the legal gaps, enrich administrative means; promote democratic administration, improve social relations; strengthen the concept of service,facilitate functional change; absorb the wisdom of the public, stimulate the public initiative;reduce the administrative cost, improve the administrative efficiency. Part two, the existing national policies, legislation and laws, administrative regulations related to administrative contracts, the local laws and regulations are collected and sorted according to the contract content standard. The author concludes that there are franchise contracts, expropriation and compensation contracts, natural resources transfer contracts, government procurement contracts, public-private partnership contracts, administrative payment contracts, executive guarantee contracts, teaching and scientific research contracts, negotiated contracts, totally,nine application areas and types; Part three, using methods of case analysis, select four types of real typical administrative contract as cases cooperative operation case, housing collection and compensation case, land use right transfer case and low-rent case to analyze. Based on the founded personality problems, It is concluded that the administrative contract is vulnerable to infringement of the rights and interests of the administrative counterpart in the process of administrative application, the administrative subject commits illegal breach of contract at will, the administrative contract infringes on the third party or the public interest, and the administrative contract loses its established binding effect. Through the representation of theproblems, the reasons for the application of the administrative contract are analyzed deeply In four ways: the absence of legislation, the absence of the system, the poor consciousness of government compliance with the law, and the one-sided pursuit of private interests by the relative party, taking the process from the beginning to the termination of the contract as the logical thread, put forward countermeasures according to the time of signing,  effective,performing and terminating of the administrative contract, Before signing of the contract, It is necessary to speed up the initiation of legislation on administrative contracts to ensure that there are laws to be followed, to clarify the applicable standards of administrative contracts and to prevent the abuse of administrative contracts; when they are signed, to standardize the procedures for concluding administrative contracts and ensure that they are open, fair and just;when they come into effect, to ensure that strengthen the examination of the administrative contract to prevent the weak effect of the contract; when performing, to regulate the superior right of the administrative subject and protect the relative trust interest; at the end, perfect the relief system of the administrative contract, and ensure the timely and effective settlement.
  
  Key Words:   administrative contract, application status, countermeasures and suggestion。
  
  引 言。
  
  (一)研究背景與意義。
  
  1.研究背景。

  
  隨著社會的不斷進步,新興的事務不斷涌現,客觀上政府的行政管理事務越來越多。
  
  同時,“以人民為中心”的發展思想和“服務行政的”理念,對行政管理提出了更高要求。面對數量和質量的雙重提升,政府在龐大的事務面前顯得捉襟見肘,致使行政管理成本不斷增高,行政效率逐漸下降。2013 年 11 月 12 日《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確指出“推廣政府購買服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買。”2017 年 10 月 18 日《中國共產黨第十九次代表大會上的報告》提出了“發揮市場在資源配置的決定性作用”。這樣的時代和政策背景,鼓勵私營資本進入公共領域,強調加強市場資源在政府管理中的應用。
  
  目前,行政合同已經大量運用于我國行政管理領域,例如:國有土地及房屋征收補償合同、農村土地征收征用補償合同、房屋拆遷補償合同、移民安置合同、移民安置補償合同、異地扶貧搬遷合同、國有林權流轉合同、水域使用權出讓合同、國有礦產資源出讓合同、退耕還林合同、退牧還草合同、土地承包經營權合同、公共交通、出租車經營合同等等。但是,目前,我國并沒有專門的《行政合同法》或《行政程序法》,行政合同在管理層面也尚未形成一種制度,加之行政合同的理論研究也多集中于行政法領域,以行政管理視角研究行政合同的著述并不多見,致使行政合同在行政管理實踐中出現諸多問題。在行政管理過程中,如何最大地適用行政合同和最充分地發揮行政合同作用,促使行政合同規范運行,已是利用行政合同進行行政管理所必須解決的問題。
  
  2.研究意義。
  
  理論上,一直以來,學者們對行政合同的研究,基本都聚焦于行政合同的性質等理論層面問題,關于行政合同是否獨立存在的爭論也一直在持續。作者認為理論應服務于實踐,應用發展的眼光,站在當下研究分析問題。目前,行政合同客觀存在且被運用于行政管理的實踐不容質疑,我們應該放寬研究視野,跳出局部爭議的局限,不再拘泥于無價值的理論空辯,承認并不斷完善行政合同制度,以更好地服務于行政管理。作者希望通過本文,能夠引發學者們對行政合同研究重點的思考。
  
  實踐上,立足于從專權行政向民主行政轉變、從計劃經濟向市場經濟轉變這一大的歷史趨勢,行政管理理念已由注重行政機關與行政相對人之間命令與服從的對抗關系,轉向強調行政機關與行政相對人之間的關系是一種服務與合作的信任關系。公私合作滿足了社會管理的需要,使政府可以利用私人部門的資金、技術和能力等要素優勢,以較低的成本,較高的效率,實現行政管理目的,在實踐中有著強大的功能價值。行政合同作為公私合作的行政管理方式之一,也必將優化行政管理。作者希望通過審視行政合同適用現狀,找出存在問題,分析相關原因,提出完善建議,為行政合同制度提供適當參考。
  
  (二)國內外文獻綜述。
  
  行政合同作為公私合作的一種行政管理方式,已然在我國行政管理中客觀存在,但理論和實踐中仍存在諸多問題需要研究。本文從實務的角度,緊緊圍繞如何充分發揮行政合同在行政管理中的作用的思路,閱讀學習了大量的文獻。
  
  1.國外學者對行政合同的研究。
  
  關于行政合同的概念。德國稱之為“公法合同”,德國的公法合同經歷了從爭議到接受再到廣泛適用的過程。日本實踐中行政合同的應用遠不及行政指導,但在現實和觀念中,行政上的契約關系是廣泛存在的。日本學者鹽野宏認為,無論在理論學說還是司法判例中,可以說已經不存在否定行政契約概念一般可能性的見解。[1]英美國家素有公私法不分的法律傳統,在英美行政法中,僅有以普通法為本位的政府合同概念。同時,英國學者彼得·萊蘭認為,英國的政府契約,有公法下的政府合同和私法下之政府合同之分,由于英國公、私法的分野不如大陸法系國家般涇渭分明,因而其區別的實質在于,合同相對方于執行公共職能時是否已取得公權力之身份。[2]關于行政合同優益權。在德國,行政機關行政合同的履行中都享有單方解除權,但是德國使用的條件是非常嚴格的。行政機關在行政合同的實現過程中不享有指揮權和制裁權。美國,基于政府與人民在法律面前一律平等的預設,政府作為一方當事人所締結的合同與私人之間締結的合同適用相同民事合同法規則,但它卻是在一套與私法合同相異的優先規則下運作的,而且也遠比私法合同制度規則嚴格,這是由于政府是合同一方當事人所帶來的特殊條件所致,政府在合同履行過程中有單方解除權、單方終止權等特權。
  
  關于行政合同的內容。德國,在行政合同的實現過程中注重行政合同的合同性,行政合同的權利、義務的配置類似于一般的私法合同,更強調通過協商在雙方當事人之間平等地配置權利義務。美國學者 Daniel J. Mitterhoff 認為美國政府合同有公正性原則、公開競爭原則、公共利益優位原則、誠實信用原則,訂立合同程序嚴格。[3]關于行政合同制度體系。法國作為“行政法母國”,開創了行政合同法理理論。一百多年來,行政法院在一系列判例中確定了一套識別和適用于行政合同的標準。相應地,學理上對于行政合同的探討也愈益重視,行政合同在教科書中通常被作為專門一節。大陸法系的其他國家,例如西班牙、葡牙、奧地利和意大利等,在吸收和借鑒的基礎上,也呈現出行政合同的立法化傾向。美國的政府合同救濟途徑有一個締約官的前置程序,對締約官處理不服,可再進行申訴或起訴。
  
  2.國內學者對行政合同的研究。
  

  關于行政合同的概念,行政機關是行政合同的當然主體已經取得共識。但行政機關能否作為行政相對人和私人能否作為行政主體卻有不同觀點。余凌云教授認為,行政契約可以在行政主體與相對人之間、行政主體和其所屬下級機構或者公務員之間締結。[4]張樹義教授認為,行政契約就是行政主體為執行公務的目的,與相對人之間確立權利義務關系的協議。[5]在私人能否作為行政主體方面,于立深教授認為,公權力的作用是識別行政合同的核心標準,公權力的作用在某些私主體之間簽訂的合同中,猶如物體之下或之間的引力波,是客觀存在的。行政權力的運用,有時故意設置了一種識別黑洞,只要分辨出‘權力波’,就能探查到隱匿背后的行政主體的存在,從而在行政主體身份模糊時,亦能判斷行政協議的存在和成立,其實是因為公權力在主體背后發揮了作用。[6]但持否定觀點的學者認為,行政協議是行政主體發起的行政管理方式,協議雙方都是私法上主體的協議不是行政協議。[7]
  
  關于行政合同產生的原動力,隨著社會的發展和時代的變革,行政行為的方式在不斷地轉變,并在轉變過程中不斷地豐富和發展。西方國家關于行政合同產生的正當性基礎有治理理論、合作國家理論、公共選擇理論。雖然這三種理論研究角度和方法不同,但都是學者們對西方社會經歷的“市場失靈”和“政府失靈”反思的基礎上,尋求國家公部門和社會私部門之間合作,充分利用私部門的力量,彌補公部門的缺陷,實現公私部門優勢互補作的公共行政治理模式。雖然我國社會與西方社會的歷史發展階段不同,但對社會治理理論的思考并沒有界別劃分。行政合同因符合市場經濟和給付行政的客觀要求,而被行政機關采用。
  
  關于行政合同的現狀,我國學者依據雙方當事人的性質、關系、協議的內容、協議基于行政關系、協議適用的領域等不同標準,對行政協議進行了不同的類型劃分,每種劃分方法的側重點都不同。我國關于行政合同的法律法規較為零散,學者們也是選擇性地提及行政合同的相關政策法律規定,但這些文章所提到的相關政策法規并不全面,有的只提到了文件名稱,有的只提到了政策,有的只提到了法律,有的只提到了類型。長期以來,由于缺乏統一的規范,行政協議在適用過程中,也出現了很多問題。學者們有的從法規的角度進行審查,有的從案例角度進行分析,有的從理論上進行探討。
  
  關于行政合同的完善建議,根據目前的研究可以發現,針對行政合同的完善基本都是從某個方面進行論述,比如:有的認為行政主體應就欲協議的事項充分公開,以保證相對人參與行政管理的機會平等;有的認為加強行政合同內容的行政審查,規范合同簽訂、履行、變更、撤銷等行為;有的認為應限制政府的行政優益權的行使,以保護相對人利益;有的認為應立法明確行政合同無效的情形,以保障公共利益和第三人利益;有的認為應明確行政合同的適用條件,防止濫用行政合同規避行政任務,實施腐敗行為;有的認為應規范行政合同糾紛解決標準和途徑,賦予行政機關起訴權,同等地維護協議雙方利益;有的認為應建立客觀原因導致協議解除的補償機制,使行政相對人更加積極地參與行政管理。
  
  3. 行政合同的研究現狀述評。
  

  我國對行政合同的研究,大部分是在行政法的視野下對行政合同進行研究,因此,大量的論文和期刊,所論述的基本偏向于如何制定行政程序法,如何構建行政合同制度等。同時,一般的理論性研究,也都傾向于行政合同是否獨立存在,行政合同的概念判斷、價值、功能等基礎性研究。當前,雖然行政合同已經大量運用于行政管理,但從行政管理的視角對行政合同進行的研究卻相對較少。即使有相關研究,也只是從理論邏輯上進行分析論證,實證角度的研究少之又少。行政合同在現實中,出現實踐先于理論,而理論不滿足實踐需求的情況。正是由于理論的緩滯,行政合同的實踐出現了各種各樣的問題。對于行政合同現狀的審理,問題的查找,原因的分析,對策的建議,有的學者進行了研究,但并不系統全面,表現為一些零散的片斷文字。由于,缺乏系統的實證研究,因此也難以指導實踐。作者認為,行政合同的作為行政管理的重要手段,已經是不可爭辯的事實。本文,作者通過對相關文獻的整合,找出能夠適用行政管理的相關資料。
  
  同時,將研究角度放在實證方面,通過實證方法展開研究,避免理論文獻不足的缺陷。

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  (三)研究思路、研究方法與創新之處

  1.研究的基本思路
  2.研究方法
  3.創新之處
  
  一、行政合同是行政管理的重要手段
  
  (一)行政合同概念

  1.依法認定行政合同
  2.行政合同與單方具體行政行為的區別
  3.行政合同與民事合同區別
  
  (二)行政合同特征
  1.主體特征
  2.目的特征
  3.法律關系特征
  4.合意性特征
  
  (三)行政合同豐富了行政管理的手段
  1.填補法律空白,豐富行政手段
  2.推動民主行政,改善社會關系
  3.增強服務理念,政府職能轉變
  4.降低行政成本,提高行政效率
  5.吸收民眾智慧,激發民眾能動性
  
  二、行政合同在行政管理中的應用現狀
  
  (一)國家政策對行政合同應用于行政管理指引了方向
  
  (二)法律法規對采用行政合同進行行政管理明確了要求

  1.行政合同在立法上的體現
  2.行政合同在行政法規的體現
  3.行政合同在地方性法規的體現
  
  (三)行政合同在行政管理中的適用類型
  1.特許經營類合同
  2.征收征用補償類合同
  3.自然資源出讓承包類合同
  4.政府采購類合同
  5.公私合作類合同
  6.行政給付類合同
  7.執行保證類合同
  8.教學科研類合同
  9.意定行政合同
  
  三、行政合同在行政管理中存在的問題
  
  (一)四類典型行政合同管理中存在的問題

  1.合作經營類行政合同管理中存在的問題
  2.房屋征收補償類行政合同管理中存在的問題
  3.土地使用權轉讓類行政合同管理中存在的問題
  4.廉租房租金類行政合同管理中存在的問題
  
  (二)行政合同管理中存在的共通性問題及原因分析
  1.行政合同管理中存在的共通性問題
  2.行政合同管理中存在的問題的原因分析
  
  四、充分發揮行政合同在行政管理中作用的對策建議
  
  (一)加快啟動行政合同立法,確保有法可依

  1.行政合同的行政性定位
  2.行政合同的原則
  3.行政合同的適法規則
  4.行政合同的簽訂形式
  5.行政合同的流程
  6.行政合同責任形式
  
  (二)明確行政合同適用標準,防止行政合同濫用
  1.法律不禁止原則
  2.有助于行政管理原則
  3.非禁止事項原則
  
  (三)規范行政合同締結程序,確保公開公平公正
  1.行政合同締結方式
  2.行政合同締結原則
  3.行政合同締結步驟
  
  (四)加強行政合同審查,防止合同效力瑕疵
  1.審查行政合同主體資格
  2.審查行政合同的內容
  3.審查是否侵害第三人利益
  4.審查行政合同的程序
  
  (五)規制行政主體優益權,保障相對人信賴利益
  1.行政優益權要有法可依
  2.行政優益權要以公共利益為目的
  3.行政優益權要依法定程序行使
  4.優益權行使后要給予相對人無過錯補償
  
  (六)完善行政合同救濟制度,確保糾紛及時有效解決
  1.完善非訴解決制度
  2.完善司法救濟制度

  結 論

  現代行政管理過程中,行政合同已經成為重要的行政管理方式,在實踐中被大量廣泛應用。由于缺乏詳細的法律規定和制度規范,加之行政機關遵法守約意識差,相對人片面追求私利,導致行政合同在實踐中出現一系列問題。按行政合同運行的流程節點特征,提出充分發揮行政合同在行政管理中作用的對策建議,具有較強的針對性和操作性,對于優化行政管理,也有重大意義。但由于在行政管理視角下,研究行政合同的理論成果不多,導致行政合同出現“實踐先于理論”的局面。因此,在本文的寫作方面,作者主要是從實證角度出發,而未涉及過多的理論探討。同時,很多觀點也來自對實踐的思考和總結。

  本文通過對行政合同相關的政策、立法、法規的梳理,得出我國真實存在行政合同的判斷,并歸納總結出特許經營類合同、征收征用補償類合同、自然資源出讓承包類合同、政府采購類合同、公私合作類合同、行政給付類合同、執行保證類合同、教學科研類合同、意定行政合同九種行政合同類型。在九類行政合同中選取四類真實案例,進行深入剖析,再通過邏輯分析,得出行政相對人合同權益易受侵害、行政主體隨意實施違法違約行為、行政合同侵害第三人或公共利益、行政合同喪失既定約束效力、行政合同權利救濟困難的五類通性問題。針對問題,從不同角度進行分析,得出專門立法缺位、制度規定缺失、政府遵法守約意識差、相對人片面追求私利的四方面原因。作者將以合同產生到終止的過程為邏輯主線,以控制行政權,保障合同權為中心,提出了同簽訂前,要有法可依,并明確適用標準;簽訂時,要規范締結程序;生效時,要加強審查;履行時,要規制優益權;終止時,要完善救濟制度的完善建議。

  由于,作者能力和水平有限,本文關于行政合同相關問題的研究還不夠深入,尤其是行政合同適用過程中存在的問題,仍需對大量的真實案例進行調查,才能得出更為全面的總結。此外,對策建議部分,作者所提建議較為全面,這樣就難免有部分不夠深刻,還待進一步明確充實。文章不足之處,敬請指正。

  參考文獻(略)

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